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上海可承载人口正在接近极限
[发布时间:2013-03-13] [信息来源:生活资讯]

  最新统计,上海常住人口去年已达2380万。一些专家指出,上海可承载的人口正在接近极限,并非危言耸听。

  如何合理控制上海人口规模,成为一道考验城市未来科学发展的大考题。

  “承载极限”有多少

  上海的人口最大承载量究竟有多少?

  上海社会科学院城市与人口研究所所长郁鸿胜说,城市的人口承载能力是个动态概念,包括两方面:自然承载力,如土地、水、能源、处理污染排放能力等;社会承载力,如公共服务能力、社会事业发展、教育医疗资源、安全体系等。

  学界通常以2015年上海人口达到2500万人来开展预测研究。上海人口达到2500万后,作为“水质型缺水”城市,供应城市饮用水的青草沙水库必须进一步扩大;能源方面,在目前市外来电已占2/3的基础上还要增加,相应地,二氧化硫排放也会增加。

  土地是最大的瓶颈。复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲说,上海市域面积6340平方公里,保留必需的绿地、林地和农业用地后,余下2900平方公里可用于城市及工业开发,目前已经开发使用了2800平方公里。而且土地用途结构不尽合理,相比国际上其他超级大都市,工业用地太多,商业、公共设施、道路用地太少。

  社会承载力也已达到“临界”。如轨道交通,按2500万人测算,需从目前总里程400多公里增加到600—650公里。学校、医院、养老等设施的服务能力都已近极限。“公共服务能力会随财政投入增长而增长,但相较于快速增长人口的巨大需求,增量速度会减缓,且并非没有上限。”彭希哲说。

  那么,上海到底可以容纳多少人?不同研究方法有不同的预估,专家意见不一。通常区间是——在现有资源条件下 2500万—2800万人。

  “城市病”已露端倪

  “如果上海人口超过极限,并不意味着无法生活。”彭希哲说,“但市民的幸福感会迅速稀释,城市整体水准和宜居度急剧下降。”

  根据联合国人口司公布的2011年数据,世界人口最多的城市是东京,其次是新德里、墨西哥城、纽约,上海位居第五。从国际经验看,一些发展中国家的超大城市由于人口流动无序,“城市病”已经积重难返:贫民窟遍布、犯罪率居高不下、生存环境恶化,同时背负巨大的人口包袱和公共服务压力,城市布局失调,经济发展止步不前。

  专家指出,毋庸讳言,上海已经显露了“城市病”的些许症状。近年来,市民反映集中的看病难、入托难、养老难,根源之一在于人口规模急剧增长,资源相对供应不足。如上海医疗服务总量近年来每年上升10%左右,2011年突破2亿人次,而医务人员数量并没有明显增加,医患矛盾不可避免地大幅上升。

  作为“城市病”的典型体现,交通拥堵,空气污染都令人关注。

  华东师大社会发展学院院长丁金宏说,市民感觉的这些“城市病”症状,事实上提示着上海实际人口可能已经逼近了承载极限。如不加控制“顺其自然”,“城市病”可能在不远的将来大规模爆发。

  新“二元结构”需重视

  近10年上海户籍人口平均每年增长7万人左右,包括自然出生、迁入、就业落户以及引入人才等。同时,外来常住人口每年增长50万—70万人,多的年份更达100万人。“以外来人口流入为主的机械增长高于自然增长10倍。”郁鸿胜说。

  显然,合理控制上海人口规模,需要合理控制外来人口过快增长。但这是国际公认的两难。

  农村人口、小城镇人口选择迁往上海等发达地区,是其基本权利。专家特别指出,上海本身就是个移民城市,城市文化海纳百川。

  但大量外来人口流入,事实上很大部分并没有享受到户籍人口拥有教育、医疗、就业诸方面的公共福利,住房、养老条件与户籍人口有较大差距。久而久之,新的“二元对立”将日益尖锐,在户籍与非户籍人口间形成鸿沟,可能引发大量社会问题。

  “以业控人”最有效

  专家共识:合理控制人口规模,必须采取行政手段和市场调节相结合的策略。

  首先是主动预期人口增长态势和规模,实施前瞻性的城市规划。如建设郊区新城,不能只考虑划拨多少土地、引进多少企业、带来多少产值,而需对人口与产业的比例有明确的预判。“动迁多少人、外来多少人,劳动、养老、教育人口占比,再以人口基数为依据配套资源和公共服务设施。避免目前上海郊区一些新城一方面占用大量资源,一方面又因为配套不足,入夜后就成为 ‘死城’的现象重演。”郁鸿胜说,“亡羊补牢,为时未晚,过去城市规划中没有减灾防灾内容,如今加上去了,发挥了重大作用。同理,人口调控在城市总体规划中也不可或缺。”

  产业结构调整是人口调控的最佳手段,即通过转变经济发展方式和产业结构优化升级,大力发展先进制造业和现代服务业,加快转移劳动密集型产业。彭希哲介绍,目前上海产业工人中60%是外来人口。“外来务工人员跟着产业走。如富士康迁址,广东深圳一下子减少了40万人。”

  “以业控人”,在产生人口增速趋缓效应同时,也能进一步优化上海的人口素质结构。“上海加快发展9大高新产业,吸引高端人才来沪,可改变目前城市整体人口受教育年限偏低的状况。”

  但专家也提醒,调整产业结构不能操之过急,在低端产业仍有发展空间、就业压力仍然巨大的背景下,不宜“疾风骤雨”。“产业结构调整是个缓慢的变化过程,政府管理部门当坚定不移,妥善推进。”丁金宏说。

  不妨探索“大进大出”

  专家强调,上海要适当控制人口规模,同时也要保有一定人口规模。根据市计生委发布的研究报告,本市户籍劳动适龄人口在今后较长一段时期内,将以每10年约减少100万人的速度下降,到2018年降为770万人,2028年为650万人。保持人口适度规模和较高质量的人口集聚,是上海未来发展的一个重要前提。

  “解决人口问题,不能就上海而言上海。”彭希哲说。一方面,“全国一盘棋”,在发展中缩小城乡差距、东西部差距,引导流动人口回流。据了解,目前长三角地区已有人口回流迹象,上海的外来人口流入速度也在减慢。

  另一方面,应让流动成为“双向”,探索建立“大进大出”的格局。如纽约,每年有30%的人口处于流动状态。年轻人从各地(包括国外)拥来,满怀对成功的希望,同时又有大量老人或认为已经足够成功的人,为了更舒适的生活离开。这使得纽约多年来始终是全球最有活力的城市之一。

  上海可有条件地探索发展异地养老。彭希哲建议,由上海政府投入,在周边地区建设若干大型养老基地,配套优质医疗资源,解决医保异地结算问题,开通定期班车方便探望。可一举两得,老人能获得良好的养老质量,还能带动外来人口流出。“上海目前60万外来钟点工,有40万专门照顾老人。如果老人异地养老,配套人员连带随迁子女也会相应流动。”

  专家坦言,异地养老执行不易。但如果囿于传统观念,认为上海的财政收入只能用于上海,上海人只能在上海生活,将会陷入恶性循环。而如果探索成功,大批老人愿意到周边养老,老龄化压力将大大减轻,城市变得“重新年轻起来”。社会充满活力,生产力进一步提高,有更多财政收入可投入养老基地,形成最佳的良性循环。